2001年江苏全省全面实施农村税费改革，是当年全国唯一一个全省开展试点的省份，改革取得了实实在在的成效，创造了“旨在减负、重在兼顾、成在配套”的江苏经验，为2001年后实施农村税费改革的省份提供了重要借鉴。

农村税费改革是否成功，刚开始就提出了两条衡量标准：一是农民是否减负，二是乡村能否正常运转。处理好这两者关系的关键是推进各项配套改革，围绕减少农村基层刚性支出这个中心，解决“食之者众、生之者寡”的根本问题。这个问题解决好了，农村就能稳定，经济就会发展。

江苏省委省政府高度重视综合配套推进农村税费改革，从2000年下半年试点开始，就集中力量深入调查研究，制定配套改革的相关政策文件。在省委省政府《关于农村税费改革的实施意见》出台前后，共发出了10个配套文件，主要包括《关于加快基础教育改革与发展的意见》《关于乡镇事业单位机构改革及人员分流的意见》《关于加强村级范围内一事一议筹资筹劳管理的意见》等，政策性、针对性、操作性都很强，对推进综合配套改革起到了有力的指导作用。我当时在省委研究室担任副主任，兼任省农村税费改革领导小组办公室副主任，对这些文件的调查研究、政策设计、起草修改等，有的负责牵头组织，有的参与协调配合，投入了较多的时间和精力。

一是积极稳妥进行乡镇区划调整和乡镇行政事业单位机构改革，较大幅度精减乡镇财政供养人员。改革前，全省有近2000个乡镇，平均人口规模2万人左右。乡镇规模小，设立的机构多，财政供养的人员多，给乡镇的正常运转造成困难。从2000年开始，各地坚持成建制合并原则，按照3~5万人口规模、50平方公里左右面积，采取中心镇带周边镇、名镇或富镇带经济薄弱镇等办法，全面开展乡镇区划调整工作。至2001年9月，乡镇合并工作基本完成，全省乡镇总数为1359个，减少了615个，撤并率为31.2%。乡镇合并后，根据统筹协调、政事分开、精简效能、因地制宜的要求，着手进行乡镇行政事业单位机构改革及人员分流工作。

改革的重点是理顺管理体制，调整事业机构，精减人员编制。对县（市）直部门派驻乡镇的服务性事业单位，原则上交由乡镇政府统一管理。对少数具有监督检查职能、涉及区域性建设的事业单位，实行双重领导，仍以主管部门管理为主。优化事业单位设置，将设置过细过散、工作任务相近的事业单位合并，撤并在计划经济体制下按部门设置或职责任务基本消失的事业单位，对不具备事业单位性质和功能、从事生产经营活动的单位成建制转为企业。改革后，乡镇综合设置的事业单位总数在8个以内。精减乡镇事业单位人员编制，精减比例为30%。坚决清退乡镇事业单位超编人员、各类临时聘用人员和自用人员，稳妥做好人员分流工作，既切实关心分流人员的转岗就业安排，又处理好他们的养老保险、生活补助等实际问题。对接近退休年龄的人员，制定提前离岗等优惠政策。至2002年7月，全省减少乡镇各类人员8.2万人，对深化农村税费改革起到了重要的推动作用。

二是多措并举保障村级组织正常运转，想方设法发展村级集体经济。税费改革中，江苏十分重视村级组织建设。针对改革后村级减收幅度大、正常运转困难问题，省委省政府及时作出一系列规定，指导各地调整规模、规范制度、重点扶持、发展经济，切实保证村级组织正常运转。首先，坚持因地制宜、积极稳妥原则，集中推动行政村合并工作。税改前，江苏有行政村3.5万多个，村均人口规模不足1500人，村小干部多，运行成本高。2001年下半年开始，各地通过以大带小、中心村带周边村等多种组合形式，进行行政村调整合并，将人口规模扩大到3000人左右。合并过程中，为减少资产、债权、债务分割产生的矛盾，村民小组（即原来的生产队）原则上保持稳定，确保集体资产不流失。合并后，全省行政村数量减少到2.1万个，减少39.4%；村组干部由43万人减少到22.66万人，减少47.4%。做细做好被精减村组干部的安排和思想政治工作，20多万人无一人上访。其次，加强规章制度建设，降低村级运转成本，提高资金使用效益。规范村干部管理制度，村定额补贴干部3~4人，实行村干部交叉兼职，村干部报酬标准控制在本村前三年人均年纯收入的1.5倍以内。健全和完善村务公开制度，加强村级财务规范管理，推行并完善“村账乡代管”制度，实行村级办公经费包干，一律取消村级招待费。实行村级报刊订阅费用限额管理制度，党报党刊优先订阅，每年报刊费用不得超过2000元。第三，加大财政对行政村转移支付力度，增加村级可用资金。全省建立了“村级三项资金制度”，将农业税附加、财政转移支付资金的15%和农业税正税的10%三项资金，用于支付村干部报酬、五保户供养和村级办公经费，在县设立专户，专款专用，足额到村。第四，充分发挥资源优势，多种渠道发展村级集体经济。积极推进和完善村办集体企业产权制度改革，多种形式盘活集体资产存量。围绕调整农村产业结构，兴办各种专业合作经济组织和服务实体。完善集体的水面、果园、山林、茶园以及荒山荒滩等农业资源承包合同，按规定收足管好承包收入。

三是改革农村义务教育管理体制，建立教育经费保障机制。根据党中央、国务院的要求，建立起农村义务教育“由地方政府负责、分级管理、以县为主”的体制，实现农村义务教育主要管理责任由乡镇向县以上政府转移。制定了农村中小学教职工工资上划县级财政统管的办法，国家规定标准的教职工工资全部纳入财政预算，不留缺口，建立专户，统一发放，按月打卡到教职工。抓好农村中小学教职工队伍管理和建设，精减人员，优化结构。合理调整教职工与学生人数的比例，按照学龄人口变化和教育布局结构调整情况，对教职工编制实行动态管理，严禁超编用人和超限额设置机构。各级政府部门和所属事业单位等均不得占用或变相占用中小学教职工编制，已经占用的一律清退。实行教师持证上岗，对经考试、考核认定不具备教师资格的人员予以辞退或转岗。清理、辞退代课人员，不再使用长期顶岗的代课老师。精减、压缩非教学人员，编制内的教学辅助人员实行一人多岗，专兼职结合。至2001年底，共精减、分流和清退农村代课教师、编外人员3万多人。推动农村办学体制改革，积极探索农村基础教育发展新机制。义务教育以政府办学为主、社会力量办学为补充，建立“放开两头、推进中间”的农村教育投入机制。在保证适龄青少年均能就近进入公办小学和初中的前提下，引入市场投入机制，设立少数民办小学和初中，以满足群众多样化教育需求。学前教育实行国家、集体、个人多渠道举办，形成以社区为依托、社会办园为主体、公办和民办共同发展的格局。地方政府办好骨干示范性高中，同时积极鼓励社会力量办学。

四是改革县乡财政管理体制，理顺农村公共分配关系。农村税费改革中，江苏把改革财政体制、加大财政转移支付力度作为重要保障措施，坚持财政与事权相结合。针对不同类型的地区，综合考虑地方经济发展水平、财政收支结构和规模等因素，区别对待、分类指导，合理核定收入和支出基数，理顺省、市、县、乡财政体制。税费改革转移支付额的多少，参考税费改革前各地区乡村两级办学、计划生育、优抚、乡村道路修建、民兵训练、村级基本经费以及教育集资等统计数据，按照客观因素核定各地区上述各项经费开支需求和税费改革后地方减少收入的数额，根据中央对地方转移支付系数计算确定。2001年确定省级财政安排农村税费改革转移支付资金10.47亿元，其中苏北五市安排6.47亿元，占资金总额的61.8%。此外，财政体制转移支付重点支持苏北及苏中部分财政薄弱县（市），2001年省级财政对32个县（市）转移支付10.8亿元，列入县乡财政支出基数，并规定随省级财政增长情况逐年增加。按照“财力缺口上移、服务农村基层”的要求，科学核定乡镇财政收入和支出基数，对收入基数大于支出基数的乡镇，各县（市）可适当集中一部分财力，用于对收不抵支乡镇的转移支付，以保证其最低支出需要，缓解运转和事业发展的矛盾，消除农民负担反弹的压力。

五是积极稳妥化解涉农债务，巩固发展农村税费改革成果。村级债务沉重，直接影响农村税费改革成果的巩固。化解村级债务是税费改革必须迈过的一道“坎”。据统计，当时全省村级债务总额180多亿元，村均50多万元。江苏积极面对这一难题，不回避、不绕道，区别不同情况，搞清欠债原因，分类采取措施，逐步予以化解。经过深入调查研究，2001年3月省政府办公厅发出《关于化解村级债务的意见》，提出了化解涉农债务的基本要求和具体举措。第一，认真开展村提留乡统筹尾欠的清理工作，对税和合同内负担应交未交的农民，订立还款计划，分期偿还，收回的尾欠主要用于偿还村级债务；对因不合理负担造成的尾欠一律予以核销；对特殊困难农户的债务，经村民大会或村民代表大会过半数同意予以减免。第二，对用于村内道路、校舍和危房改造以及其他集体公益事业项目建设所形成的债务，原则上由村集体承担还款责任。第三，对兴办村办企业向银行、农村信用社贷款形成的债务，按照谁借谁还的原则落实债务人，由企业承担并负责偿还。第四，对村级所欠个人或单位的高息集资借款，超过法定利息的部分予以调整，符合规定的可通过协商采取免息、停息的办法。通过“核、冲、收、改、剥、降、议”等措施，至2002年底，全省共化解村级债务103亿元。在化解旧债的同时，制定了严禁出现新债的若干规定，要求坚持量力而行，有多少钱办多少事，乡村不得举债兴办社会公益事业；严禁任何单位和部门强迫村集体借债、贷款上项目和完成税费上交任务，坚决制止增加新的不良债务；安排农村生产和社会公益事业建设项目，一律不得让村组提供配套资金。

六是建立健全农民负担监督管理机制，不断提升农村基层组织依法办事能力。全面推行农民负担监督卡制度和涉农收费公示制度。严格规范进入监督卡的项目，除农业税及其附加、一事一议筹资、“两工”和以资代劳外，其他项目一律不得进卡。进卡的税费和劳务负担必须按照规定程序审核批准，坚决按卡收取税费。重点抓好农村中小学、乡镇土管所、乡镇建管所以及计划生育办公室的收费公示，在收费场所的显要位置设立收费公示牌，公示收费项目、标准和政策依据。凡没有公示的收费，农民可以拒缴，并向有关监管部门举报。健全定期检查和重点监督制度，进一步加大农村税费改革政策落实和减轻农民负担督查检查力度，实行全面检查和重点督查相结合、定期检查和随机抽查相结合、明查和暗访相结合，努力提高检查的质量和效果。对检查中发现的问题，要区别情况，及时处理，严格责任追究制度。完善村民议事制度，加强农村基层民主建设，让广大农民充分享有知情权、决策权、监督权。筹资筹劳建设项目必须经村民议定，所筹资金必须符合政策规定和限额标准，必须用于村民急需的生产生活基础设施建设。加强党的基层组织建设，夯实党在农村的执政基础。按照“省培训到市县、市培训到县乡、县培训到乡村”的要求，把县乡领导和村主要干部作为培训对象，普遍开展轮训。通过逐级培训，增强广大干部的政策观念、群众观念和法制观念，提高基层干部素质，转变工作作风，提升服务农民群众的能力和水平。

江苏通过持续深入推进各项配套改革，实现了农村税费改革“三个确保”的目标，即确保改革后农民负担明显减轻、不反弹，确保乡镇机构和村级组织正常运转，确保农村义务教育经费有保障，得到中央的充分肯定，受到农村基层干部和广大农民群众的拥护。

2002年11月，党的十六大提出“统筹城乡经济社会发展”的战略，在2003年1月召开的中央农村工作会议上，胡锦涛强调，要坚持“多予、少取、放活”的方针，采取综合措施，努力增加农民收入。江苏在贯彻落实的过程中，进一步提出对农民要“予得更多、取得更少、放得更活”，这成为此后深化农村税费改革的重要指导思想，各项决策都体现了当年省委省政府“两个率先”的部署要求。

2003年4月，省委省政府《关于做好2003年全省农村税费改革工作的意见》提出调整农业特产税政策，决定从当年夏季征税起，全面取消农业特产税，改征农业税，统一税制，减轻税负。2004年2月，省委省政府《关于促进农民增加收入若干政策的意见》提出积极创造条件，力争全省3年内实现免征农业税，苏南地区两年内实施到位。文件宣布2004年全省农业税税率降低2个百分点，农业税附加同比例下降，比当年中央1号文件的要求多降1个百分点。2005年3月，省委省政府《关于提高农业综合生产能力促进农民持续增收的若干政策意见》宣布，从当年起，全省全面免征农业税，在本省境内从事农业生产、取得农业收入的单位和个人，不再缴纳农业税及其附加，农业税纳税基数不再保留。至此，江苏比全国提前一年实现全面免征农业税，终结了在中国历史上延续2600多年的古老税种，农村税费改革取得了具有划时代意义的巨大成就。

（作者系中共江苏省委原副秘书长、江苏省农村经济学会会长）

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