2005年12月29日，第十届全国人大常委会第十九次会议决定，第一届全国人大常委会于1958年6月3日通过的《中华人民共和国农业税条例》自2006年1月1日起废止。在中国延续两千多年的农业税正式成为历史。农村税费改革在全国范围内取得成功，我省在这轮改革过程中创造了具有“江苏特色”的有益经验。

农民负担重是农村税费改革的直接动因

2000年3月初，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》。该文件指出：“推进农村税费改革，事关9亿农民的切身利益，是规范农村分配制度，遏制面向农民的乱收费、乱集资、乱罚款和各种摊派，从根本上解决农民负担问题的一项重大措施。”实践证明，这项改革符合农村实际，得到了广大农民群众和基层干部的拥护和支持。

江苏是我国沿海地区经济较发达省份，但农民负担重的问题，同各地一样普遍存在。一是农民总体负担重。数据显示，1997年，我省农民承担的各种税、村提留乡统筹、行政事业性收费和集资等总额为83.38亿元，农民人均为161.94元；1998年总额为89.1亿元，人均为174.26元；1999年总额为80.7亿元，人均为157.21元。加上以资代劳，三年人均分别为188元、190元和181元。这仅是农经统计资料的统计数，农民实际负担要重得多。据农民负担监测点300户农户记账资料汇总，1999年农民人均负担达269.23元。二是经济薄弱地区农民负担重。农民负担区域性差异很大，特点是区域经济越发达，农民直接负担越轻；区域经济越贫困，农民负担越重。三是纯农户负担重。纯农户收入水平低于当地人均收入平均线，但负担却与其他收入高的农户相同，明显有失公平。四是税费制度不规范。“头税（农业税）轻，二税（提留统筹）重，三税四税（乱集资、乱收费和各种摊派）无底洞”，成为当年一些地方税费乱象的真实写照。

江苏各级党委政府高度重视农民负担“三重一乱”问题，采取很多强有力的措施，努力控减农民负担。一是全省全面实行农民合同内负担一定三年不变，改革农民合同内负担按农民人均纯收入5%收取的办法。由于统计方法不完善和政绩考核制度不科学等因素，使农民收入统计的“水分”普遍较大，导致农民负担逐年加重。从1997年开始，将农民负担和农民收入脱钩，按照1996年的负担水平稳定三年不增加。二是全省全面实行“高收入多负担、低收入少负担”的政策，改革农民合同内负担按人均收入平均分摊的办法。在实行农民负担总量一定三年不变的基础上，按照不同从业人员及收入水平进行归类分档，对乡镇企业职工、工程承包者、个体工商户和私营业主等分别确定多负担的标准，适当减轻纯农户的负担。三是开展农民负担专项治理，从1997年到2000年，先后对农民用电电费、要农民出工出钱的达标升级活动、农村教育收费、村级报刊订阅等方面问题，进行深入调查和专项整治，实行涉农收费公示制度。四是严格落实减轻农民负担党政一把手负责制和目标管理责任制，将农民负担重、多次出现涉农负担严重事件或恶性案件的县（市），纳入农民负担目标管理县。切实加强农民负担检查、重点督查和教育培训，在税费改革前的4至5年间，每年都组织两到三次全省农民负担大检查，将苏北乡村基层主要干部普遍轮训了一遍。

江苏农村税费改革前，虽然控减农民负担取得了明显成效，但采取的不少措施治标不治本，农民负担重的问题没有从根本上解决。有些问题和全国其他地方一样，有着深层次的原因。比如：农民和乡镇财政供养的人员过多，“生之者寡、食之者众”的问题相当严重；地方政府和部门的行政行为难以规范，办事要求过高过急，没有钱就向农民伸手；农村九年义务教育国家投入不足，需缴纳的教育费附加及教育集资等让农民不堪重负。因此，综合推进农村税费改革，从根本上解决农民负担重的问题势在必行。

农村税费改革试点县（市）的选择

20世纪90年代，安徽各地对农村税费征收制度进行了自发的改革探索，1999年5月在怀远、濉溪、来安、望江4县开展了“取消乡统筹、改革村提留、调整农业税”为主要内容的试点，2000年初报经国务院批准，在全省全面推开农村税费改革试点，安徽成为全国第一个全省范围内试点的省份。1999年底，回良玉同志从安徽调任江苏省委书记，他对农村税费改革的重要性、紧迫性和复杂性有着非常深刻的认识。中央文件下发后，他批示省委办公厅、省委农工部、省财政厅等部门组成联合调研组，由省委联系“三农”工作的副秘书长牵头，赴安徽的试点县考察学习。我当时作为省委农工部的副部长参加了这次调研，于3月底至4月初到安徽怀远、来安两个县，深入乡村和农户家庭，了解农村税费改革试点的有关情况，回来后向省委作出报告，提出了关于在我省开展试点工作的建议。

选择改革试点的影响因素较多，我们首先从试点单位的代表性着手考虑。江苏经济发展状况不平衡性突出，苏南、苏中、苏北差异明显，经过比较研究，提出将溧阳、宝应、灌南、沛县四个县（市）作为农村税费改革试点单位。溧阳地处苏南板块，农村工业基础较好，农村劳动力转移比较充分，集体经济有一定实力，乡镇财政相对较好，具备苏南地区经济社会发展共同特征；灌南、沛县地处苏北经济薄弱地区，农村二、三产业发展缓慢，农村税源匮乏，农民负担比较重；宝应县情况居中。我们认为，在这四个县（市）进行试点，具有一定的代表性，可以探索改革的路子，取得在面上推开的经验。

除了考虑代表性，我们还兼顾了农村工作基础及交通便利程度等因素。比如，灌南县虽然是个贫困县，1999年农民人均收入2646元，全县人均财力8104元，但是多年来这个县坚持贯彻落实“多予少取”的方针，依法治理农民负担，专项治理卓有成效，农民负担控减工作基础较好，为改革试点提供了一个良好的社会环境。试点县（市）选择意向提出后，经过相关程序讨论，报省委常委会研究决定。 

试点改革的主要内容

税费改革试点的核心是合理调整农业税，这既关系到农民负担的减轻，又关系到农村基层组织的正常运转。确定农业税主要包括四个要素：计税常产、面积、价格和税率。其中，难度最大的是计税面积的核定。参加试点的县（市）都将此作为改革的基础，在充分调查研究的基础上，制定了核实农业税计税面积的基本原则和具体措施。

总的原则是坚持实事求是，实行“大稳定小调整”，维护政策的延续性，确保公平、公正、公开。所谓“大稳定小调整”，是指农业税计税面积以农民二轮承包地面积为依据，对于实际种植面积与二轮承包面积不符、群众反响较大、要求重新丈量土地的村组，经批准可以实地丈量，作适当调整。实地丈量后少于二轮土地承包面积的，以核实面积为准，多于二轮承包面积的，土地仍由原承包户承包，纳入计税面积。经县级政府确权的建设用地以及农户的自留地、饲料地、原宅基地、零星拾边地等非农业承包面积，不计入农业税计税面积。经过逐户核实登记、农户签字盖章、上墙张榜公布、乡村统计汇总等步骤，四个县（市）的计税面积比原来都有所减少。溧阳市计税面积审定为81.45万亩，减少20.48%；宝应县审定为78.73万亩，减少22.21%；灌南县审定为68.65万亩，减少4.9%；沛县审定为93.76万亩，减少22.18%。

在核实计税面积的基础上，农作物常年产量以1999年前5年农作物的平均产量确定；新的农业税按7%税率征收；农产品价格统一按每公斤原粮1.1元计算。以上这些核定清楚后，就可以逐户落实应承担的农业税数额。

试点的各项改革内容，严格按照中央文件的规定执行。一是取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资。二是取消屠宰税。三是取消统一规定的劳动积累工和义务工，村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定，并实行年度上限控制。四是调整农业特产税政策，按照农业税和农业特产税不重复交叉征收的原则，继续征收农业特产税。五是改革村提留征收使用办法，村干部报酬、五保户供养、办公经费，除原由集体经营收入开支的保留外，凡由农民上缴村提留开支的，采用新的农业税附加方式统一收取，农业税附加比例不超过农业税正税的20%，征收后实行乡管村用。对于不承包土地并从事工商业活动的农村居民，按照权利义务对等的原则，由村民大会民主讨论确定，在原乡统筹费和新的农业税附加的负担水平内向其收取一定数额的资金，用于村集体公益事业。

 农村税费改革试点取得明显成效

为确保改革试点工作顺利实施，省政府专门成立了农村税费改革试点工作领导小组，省、市联合组成4个检查指导组，抽调熟悉农村工作的同志参加，及时指导试点工作开展。2000年9月16日，省委、省政府召开全省农村税费改革试点工作会议，对在溧阳等四县（市）开展农村税费改革试点作出部署。会后，由省试点工作领导小组办公室举办了专题业务培训班，常州、扬州、徐州、连云港四市的市委农工部分管部长、市财政局分管局长和试点县（市）的农工部部长、财政局局长以及各个乡镇的农经站站长、财管所所长等参加培训，主要任务是深入学习中央7号文件精神，贯彻落实省动员会议的部署要求，研究提出各家的改革试点方案。

在省、市检查指导组的具体指导下，试点县（市）党委政府高度重视，分别成立了试点工作领导小组，抽调专人集中办公，逐条逐项落实改革试点的政策要求。经过深入细致的调查研究，摸清各乡各村的基本情况。采用多种形式向广大农民群众宣传农村税费改革的意义和内容，做到家喻户晓，特别是到户计税面积的确定得到了农民的广泛认可，农户签字率达98%以上。试点县（市）的改革方案，重点突出减轻农民负担，建立取消乱收费、乱集资、乱摊派和各种达标升级活动的目标责任制，制定村民“一事一议”的管理办法，加强农业特产税征管等要求，确保改革达到预期效果。

为了研究解决改革中遇到的困难和问题，进一步完善有关政策，11月30日,省委、省政府再次召开农村税费改革试点县（市）座谈会，交流试点情况，推动工作稳步开展。试点工作完成后，最直接的效果是农民负担明显减轻。税费改革后，溧阳市农民人均负担为75.41元，比税改前合同内负担减少30.43%，比合同外负担减少63.03%；宝应县农民人均负担为101.88元，分别减少37.49%和61.57%；沛县农民人均负担为81.52元，分别减少36.98%和46.64%；灌南县农民人均负担为85.82元，分别减少7.79%和41.23%。四县（市）税费改革后短收所形成的刚性缺口，由省财政转移支付7800万元予以弥补。

农村税费改革试点初步理顺了农村分配关系，调动了农村基层干部和广大农民的积极性，促进了农村经济的发展。由试点总结形成的如何合理确定农业税计税面积、计税常产，如何合理分配财政转移支付资金，如何兼顾乡村基层组织运转和恰当把握减轻农民负担尺度等方面的经验做法，为全省全面推开农村税费改革奠定了坚实的基础，提供了重要的参考。

（作者系中共江苏省委原副秘书长、省农村经济学会会长）

 责任编辑：侍晓莎