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联产承包与政社分设
——农村体制改革的突破口和重要标志
来源 : 《江苏改革开放30周年论文选》 2008-12-22 13:42:46 已浏览 : 7554


 

一、联产承包制是政社分设的时代背景和客观条件
    
党的十一届三中全会恢复了实事求是的思想路线,为举世瞩目的中国农村改革奠定了坚实的思想基础。在理论上坚持实践是检验真理的唯一标准,正确认识生产关系一定要适合生产力发展的规律。在正确的理论指导下,中国农民创造了家庭联产承包责任制,为政社分设提供了客观条件。洪泽县的农村同全国一样,在县委的正确领导下,从小段包工联产到组包产到户包干分配,到1983年底全面实行了大包干,形成了家庭承包经营和集体统一经营相结合的双层经营体制。在此基础上,政社合一的一大二公的人民公社体制被打破。政社分设后,党(乡党委)、政(乡政府)、企(乡社区经济管理委员会或农工商总公司)三套班子如何以经济建设为中心协调运转,成为农村改革发展的新课题。
    
党的十一届三中全会后,党的工作重心转移到经济建设上。197932036,中共洪泽县委召开了三级干部会议,贯彻党的十一届三中全会精神,学习《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》,贯彻落实农业发展25条政策措施,同时贯彻《农村人民公社工作条例(试行草案)》(新六十条)。这两个政策性文件扭转了文化大革命以来的左倾局面,是为农村改革的过渡性文件。
    
推进农村改革的前导性文件是中共中央(198075号文件。文中强调:专业承包联产计酬责任制,就是在生产队统一经营的条件下分工协作,擅长农业的劳动力,按能力大小分包耕地;擅长林牧副渔工商各业的劳动力,按能力大小分包各业;各业的包产,根据方便生产、有利经营的原则,分别到组、到劳力、到户;生产过程的各项作业,生产队宜统则统,宜分则分;包产部分统一分配,超产或减产分别奖罚;以合同形式确定下来当年或几年不变。洪泽县委于当年129~18日召开三级干部大会,贯彻75号文件精神,并结合本地实际提出五条指导意见:(一)已经搞包工包产,联产计酬的单位,有不完善的地方,应通过总结经验,使之逐渐完善。(二)小段包工、定额计酬的单位,凡是搞得好的单位,群众没有要求改变的,可继续实行这种责任制。对于问题较多,群众要求改变的,可以向专业承包联产计酬的形式过渡。(三)凡是大呼隆干活,大概记工的,应坚决纠正过来。(四)渔业生产主要进一步完善以具定产,分具定额,联值计酬,扫劳分配,超产奖励,减产赔偿的责任制;不提倡大包干、交积累的做法,对搞单干的应当引导到集体经济的轨道上来。(五)根据中央的政策规定和洪泽的实际情况,分田单干,渔业单干一律不搞,包产到户(包括包干到户)一般也不搞。1980年全县1979年农业队中,实行小段包工的422个队,实行联产到组、五定一奖(即定劳力、定田亩、定产量、定工分、定成本;超产减产按比例奖赔)的1169个队;联产到劳的并实行五定一奖270个队;田间管理到劳的93个队;分口粮的25个队。改革就是创新,需要循序渐进。当时因缺乏改革的实践经验,县委求稳而不够大胆是客观存在的。
    
农民在实践中选择了改革,改革的潮流不可阻挡。分段包工、联产计酬等形式的生产责任制推行后,调动了广大农民的积极性,促进了农业生产。以全县粮食产量为例,1981年为42274万斤,1980年为36615万斤,增长15%。中央从1982年到1986年连续发了51号文件,充分肯定家庭承包双层经营体制的积极作用,逐步把农村改革引入深入。198211,中共中央批转《全国农村工作会议纪要》,指出:目前实行的各种责任制,包括小段包工定额计酬,专业承包联产计酬,联产到劳,包产到户、到组,包干到户、到组,等等,都是社会主义集体经济的生产责任制。不论采取什么形式,只要群众不要求改变,就不要变动。洪泽县各级党委认真学习贯彻了《纪要》精神,双沟公社(今东双沟镇)党委思想解放,党委书记笔庚科同志认识得早,大胆地推进大包干,在分配上实行保证国家的,留足集体的,剩下都是自己的。当时的县委对双沟的做法不予认可,并提出一些批评意见,认为大包干不符合中央75号文件精神和本地实际,认为包干后集体财产受到破坏,要求总结经验教训,因势利导,改变一刀切的状况。实践是检验真理的标准,农民是评判大包干对与错的主体。从双沟公社到洪泽全县,1983年底全县9974%的生产队实行联产承包到户责任制。
    
二、政社分设的过程及其状况
    
生产力决定生产关系,经济基础决定上层建筑,这两对矛盾运动推动着社会发展。农村土地承包为主的双层经营的生产关系的变化,决定了人民公社的解体和政社分设的必然。
    
中共中央19821号文件,即19821231政治局讨论通过的《当前农村经济政策的若干问题》中指出:人民公社的体制,要从两方面进行改革。这就是,实行生产责任制,特别是联产承包制;实行政社分设。
     1982年3月13,洪泽县发(1983
16号文,成立县农村体制改革领导小组,由姜立宽、梁公辅、张大友、钱云清、李广祥、刘太公辅同志任副组长。体改办公室设在农委,农委主任钱云清同志任主任。
     1983年4月20,淮阴市委、市政府淮发(1983
24号文指出:乡和村一般都设置三个机构:乡设乡党委会、乡人民政府和人民公社经济管理委员会,村设村党支部、村民委员会和大队经济管理委员会。生产队设村民小组,同时保留生产队。从目前情况看,保留人民公社和大队作为集体经济组织比较好,有利于生产、工作,保持安定局面,农民群众和基层干部也容易接受。但是,在实行政社分设以后,应当变公社对大队、大队对生产队的行政领导关系为经济领导关系,使公社和大队真正成为合作经济的经营机构,成为经济联合体。
     1983年10月12,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,指出,当前的首要任务是把政社分开,建立乡政府;乡的规模一般以原有公社管辖范围为基础;乡的编制要力求精干,不得超过现在公社的人员编制;乡人民政府建立后,要按照《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定行使职权,领导本乡的经济、文化和各项社会建设,作好公安、民政、司法、文教卫生、计划生育等工作;政社分开以后,经济体制的改革继续按照中共中央1983
1号文件的精神进行;随着乡政府的建立,应当建立乡一级财政和相应的预决算制度,明确收入来源和开支范围;村民委员会是基层群众性自治组织,坚持群众路线,做好宣传和思想政治工作,先行试点,逐步展开,保证工作质量。
    
洪泽县农村体制改革试点工作,分三步走,第一步,31330日,宣传发动,调查研究,开展集训,作好准备工作;第二步,33146,开好党代会、人代会,搞好机构设置、人员配备;第三步4715日,建立岗位责任制,建立健全制度,搞好总结,具体实施是在成河、高涧两公社试点的基础上分两批展开,第一批为水上5个公社,第二批为湖东8个公社,到当年720日,全县15个公社全部实行了政社分设。
    
政计分设后,实现了干部队伍的年轻化、知识化。乡党委、乡政府、乡经济管理委员会三套班子的主要领导人平均年龄为404岁,下降52岁,体改前乡级班子中高中以上文化只有19人,占208%;体改后达到48人,占47%
    
政社分设遵循的基本原则是:第一,坚持两个改革三个不变四个不允许两个改革即:农村人民公社的体制,要从两个方面进行改革,一是实行联产承包等生产责任制;二是实行政社分设。三个不变即:现行的行政区划不变,以公社范围建乡,以大队建村,以生产队建村民小组;现有公社、大队、生产队三级集体财产所有制不变;政社分设后,集体经济组织中的国家干部性质、待遇不变。四个不允许即:在体制改革中,不允许干部搁担子;不允许私分国家和集体财产;不允许不顾党和人民的利益,斤斤计较个人名利和地位;不允许搞小团体和派性活动。第二,按照革命化、年轻化、知识化、专业化的四化要求选配干部。做到一坚持:坚持德才兼备的干部标准;两依靠:考察干部依靠公社党委,依靠广大干部群众;把三关:政治关,文化关,年龄关。政治关,最主要的是五种人不进不留;文化是新进领导班子的起码要有初中以上文化;年龄关是乡三套领导班子平均年龄力争不超过40岁。第三,在坚持干部条件的同时还要体现三性,即先进性、代表性、广泛性。
     1985年1月20,洪泽县委下发了洪委发(1985
5号文撤销公社经济管理委员会。文曰:为了进一步改革乡级机构体制,简化管理层次,克服机构重叠,职责不明,互相扯皮的现象,充分发挥政府部门在领导和管理经济中的职能作用,经研究并请求上级同意,决定撤销公社经济管理委员会,原公社经济管理委员会的正副主任同时免去。从此,人民公社彻底退出历史舞台。但作为社区性的合作经济组织并没有随名称的消亡或变更而不存在,只不过是乡人民政府和村民委员会代行管理职能罢了。
     1990年5月30,洪泽县委根据(1990
102号文,成立洪泽县农村经济委员会(简称农经委),与县委农工部合署办公,实行两块牌子,一套班子,负责农村改革和农村经济工作的综合协调和组织管理工作。该机构在1997年机构改革中自然取消。但自1990年以后,随着对外开放和经济发展的需要,各乡镇都增挂农工商总公司的牌子,代表乡级社区合作经济组织,农工商总公司经理由乡镇党委或政府主要负责人兼任,保持一种形式。农工商总公司既没有按合作经济组织建制,也没有按公司实体运转。实际上是政府代行社区合作经济组织的职能。村级也同样如此,相应建立村经济合作社,社长由村党支部书记或村民委员会主任兼任,也没有按合作社章程规范运转。但是,乡村社区性合作经济客观存在和运转,并随着实际情况变化及有关法律法规的调整,村民委员会自然而然地成为村级集体经济的代理人。不管机构和名称如何改革和变化,党的十一届三中全会后,农村基层党组织始终以经济建设为中心,坚持物质文明和精神文明两手抓。
    
三、党的各级组织在政社分设中的领导作用
    
从家庭联产承包到政社分设,从经济基础到上层建筑,各级党委都能总揽改革和发展的全局。在农村体制的转变中,各级党的组织发挥的领导作用主要表现在:
     ——
坚持实事求是的思想路线,动员和组织农民群众,在改革中探索真理,在实践中检验真理,把广大农民的积极性引导好。如,双沟公社党委顺从民意,因势利导地率先推行大包干,就是一个例证。
     ——
坚持从群众中来到群众中去的群众路线,深入调查研究,尊重群众,依靠群众,把广大农民的积极性发挥好。政社分设,从试点到全面完成,总共不到5个月的时间,靠的就是人民群众,靠的就是我们各级干部沉到基层去真抓实干。
     ——
坚持一切从实际出发,创造性地贯彻落实党在农村的各项政策,把广大农民的积极性保护好。在政社分设过程中,我们党时刻注意减轻农民负担。1983年全县政社分设中,市、县委派工作组进驻黄集乡进行减轻农民负担的调查,解决农民负担过重的问题。
     ——
坚持从农村改革、发展和稳定的大局出发,充分发挥党组织的思想政治工作优势和组织功能,保证农村改革顺利进行。例如,1983年机构改革开始后,洪泽县委组织部、洪泽县委纪委于618联合发文,关于机构改革中各级干部必须遵守的几项规定中指出:不准突击提干,不准突击发展党员,不准利用职权,乘机安插子女、亲友,不准拉小圈子。要顾大局,讲原则。要忠干职守,服从组织。要严守国家财务制度和财经纪律。在体制转变中,我们党组织的核心领导作用和先锋模范作用是不可动摇的。
    
四、联产承包与政社分设的历史意义
    
家庭联产承包制与政社分设是农村体制改革的突破口和重要标志,有着重要的历史意义。
    
第一,广大农民创造的家庭联产承包制体制了有中国特色的社会主义生产关系。从所有制性质来说,土地水利设施等基本生产资料集体所有,产权归集体,承包权、经营权、使用权归该集体范围内农户,或由承包户自愿转让、有偿流转。从劳动者(农户)之间关系看,不仅有农户间的自主经营、互利合作,也有集体服务、统一经营,形成统分结合的双层经营机制,调动了劳动者个体和所有者集体两个方面积极性,解放和发展了生产力,从分配制度方面讲,彻底打破了大锅饭干多干少一个样的分配机制。保证国家的,留足集体的,剩下都是自己的,既体现了各尽所能、按劳分配,也体现了谁投资,谁收益,实现了按劳分配和按生产要素分配的相统一。
    
第二,家庭联产承包制调动了广大农民的积极性和创造性,解决了中国人的温饱问题。随着社会主义的市场经济体制的建立健全,家庭承包经营体制更加显示出强大的生命力。市场需要什么,农民就生产什么,社会哪里有需要,农民就在哪里经营。
    
第三,家庭联产承包经营体制冲破了一大二公的人民公社,实现了政社分设。政社分设后,解决了党不管党、政不施政的问题,实现了从严治党抓大事,依法行政抓建设,服务社区抓效益。
    
第四,中国的改革从农村承包突破,延伸到全社会各行各业,由生产关系(经济基础)的家庭联产承包制的改革展伸到上层建筑的政权与社体分设的改革,包括经济、政治、文化等组成的改革开放,推动着我国经济持续快速发展,使其快步迈向现代化。

作者:楚一峰 徐传经 赵先明