江苏历届省委、省政府高度重视苏北等经济薄弱地区的发展，深入实施区域共同发展战略，坚持把扶贫开发作为加快苏北发展的一项重大历史任务来抓，推进了薄弱地区经济发展，促进了低收入农户脱贫增收。尤其是从2008年开始，省委、省政府按照党的十七大提出的基本消除绝对贫困现象的目标，紧密结合江苏实际，组织实施脱贫攻坚工程，明确提出经过3-5年的努力，在全国率先消除绝对贫困现象。到2011年底，如期实现了预定目标。2012年2月9日，时任省长李学勇在省十一届人大五次会议上所作的《政府工作报告》中庄严宣告：“全省年人均纯收入2500元以下的贫困人口提前一年整体脱贫。”

笔者时任江苏省委农工办（省扶贫办）副主任，负责日常工作并分管扶贫，有幸直接参与了这项重大任务的具体实践。回顾总结这一轮扶贫开发工作，深深感到，实施脱贫攻坚工程、率先消除绝对贫困现象，是江苏多年来扶贫开发工作的延伸和拓展，是对多年来形成的扶贫开发政策的完善和提高，是省委、省政府贯彻落实党的十七大精神，坚持以人为本、深入贯彻科学发展观的具体体现。这一重大决策，标志着我省扶贫开发工作进入了一个崭新阶段，在江苏扶贫开发史上具有里程碑意义。

江苏实施脱贫攻坚工程不仅取得了明显成效，而且进行了许多探索创新，积累了许多宝贵经验，走出了一条具有中国特色、江苏特点的扶贫开发路子。这些做法和经验弥足珍贵。在各地按照中央要求，巩固拓展脱贫攻坚成果、坚决守住不发生规模性返贫致贫底线、扎实推进乡村全面振兴的大背景下，对这些经验进行总结提炼，或许能给大家提供有益的启示。

确定标准：资料分析与实地调查双管齐下

2007年10月召开的党的十七大提出，到2020年全国基本消除绝对贫困现象。会议一结束，省委、省政府就要求省委农工办结合江苏实际，围绕如何贯彻党的十七大精神，在全国率先消除绝对贫困现象进行调查研究，提出对策建议。按照省委、省政府要求，省委农工办会同国家统计局江苏调查总队、省统计局等部门，联合开展了江苏省农村贫困人口调查研究工作。

调查研究分两步进行：先收集有关资料，全面分析全省农村尤其是经济薄弱地区经济社会发展现状，总结近年来扶贫开发成效和经验，找出工作中的薄弱环节，寻求消除绝对贫困的新思路和着力点；然后分若干组分赴重点地区，深入乡村进行实地察看和个别走访，广泛听取基层干部群众的意见。历经两个多月，形成了《江苏农村低收入人口调查报告》。时任省委书记梁保华在调查报告上批示：“这份调查报告很好，情况摸得清楚，提出的建议切实可行。省委常委会专门听一次汇报，作出相应决定。”

调查研究中首先要解决的是如何界定绝对贫困标准，因为这一标准直接决定帮扶目标、范围和措施的确定。2006年4月，省委、省政府印发过《江苏省扶贫开发“十一五”规划纲要》，确定“十一五”期间的扶贫标准为1500元；当时全国的扶贫标准只有785  元。那么，绝对贫困标准是多少？国务院扶贫办没有明确说法，兄弟省份也没有提及。经请教国务院扶贫办及有关专家，大家普遍主张可以采用国际上比较公认的绝对贫困标准——1990年世界银行确定的370美元。为了便于记忆，习惯上说“1人1天1美元”，按当时汇率计算，也就是2500元。 

调查显示，至2006年底，全省农村年纯收入2500元以下贫困人口有168.2万户、468.2万人，占全省总人口的9.34%，83%分布在苏北地区，且主要集中在1011个经济薄弱村。其中有劳动能力的贫困户102.6万户，占61%；无劳动能力的贫困户65.6万户，占39%。

省委、省政府综合考虑贫困人口数量、低收入人口基本生存需要、政府财力状况等因素，决定从2008年开始，在全省组织实施脱贫攻坚工程，按国际上比较公认的“1人1天1美元”（2500元）的标准，力争经过3-5年的努力，基本消除绝对贫困现象。2008年7月19日，省委、省政府印发了《关于组织实施脱贫攻坚工程的意见》。

锁定目标：薄弱村发展与贫困户增收双方联动

省委、省政府提出，实施脱贫攻坚工程要突出工作重点，下移工作重心，瞄准经济薄弱村，锁定农村贫困户。为此，明确了“一个总体目标、三个具体目标”。总体目标就是力争经过3-5年的努力，全省基本消除绝对贫困现象。三个具体目标：一是农民收入目标，力争经过3-5年的努力，农村贫困人口年人均纯收入基本达到2500元；二是经济薄弱村发展目标，力争经过3-5年的努力，使农村贫困人口相对集中的经济薄弱村逐步达到“八有”，即有双强班子、有科学规划、有高效农田、有特色产品、有文明村风、有整洁村容、有配套设施、有社会保障，村级集体经济年收入达到5万元以上；三是时序进度目标，苏南地区确保在2008年、苏中地区力争在2010年、苏北地区在2012年基本实现目标。

为了“集中优势兵力、突出工作重点、全力脱贫攻坚”，省委、省政府根据苏北5市各县（市、区）的经济发展和财力状况，按照农民人均纯收入、人均村级可支配收入、劳动力转移比重、省定经济薄弱村所占比重和贫困人口比例等指标，确定丰县、睢宁、泗洪、泗阳、沭阳、淮阴、涟水、滨海、响水、灌云、灌南11个县（区）作为省脱贫攻坚重点县（区），省委派驻扶贫工作队实施帮扶，队长由原省级机关综合部门的处长担任改为由省级机关综合部门副厅职领导担任，另派一名处长担任常务副队长；将对原派驻省委扶贫工作队的新沂、盱眙、楚州、阜宁、东海、赣榆、宿豫、宿城8个县（市、区）仍作为省脱贫攻坚工作联系点，省“五方挂钩”帮扶关系不变，省各项扶持政策基本不变，由苏北5个省辖市派驻市委扶贫工作队实施帮扶。

为什么要把经济薄弱村和贫困户作为脱贫攻坚的主要对象呢？因为多年扶贫开发工作的实践证明，如果村不强，民就难富；反之，民不富，村也难强。如果一个村高达两成以上农户的收入水平在规定的贫困标准以下，那就需要采取综合措施，实行双方联动、整村推进，通过以村带户、以户促村，从而实现富民强村的目标。为此，各地按照省委、省政府的要求，把推进“八有”建设作为整村推进的重要抓手。通过培养锻炼、内选外调等措施，配好配强村党组织书记，率先为1011个省定经济薄弱村各选派一名高校毕业生。按照“科学规划、功能完善、保障运转”的工作思路，多方筹集资金，加大村级服务中心建设。到2009年底，省定1011个经济薄弱村实现了服务中心全覆盖。采取盘活存量资产、土地整理复垦、发展村级物业、提供有偿服务等多种形式，壮大村级集体经济实力。所有这些，不仅较快地改变了经济薄弱村的落后面貌，也增强了广大干部群众加快脱贫致富的信心和决心。

“治国之道，富民为始。”农民收入是反映经济发展水平的重要指标，也是确定扶贫效果的重要依据。因此，《江苏省实施脱贫攻坚工程考核办法》中，把贫困人口的脱贫率作为实现脱贫攻坚目标的首要任务和核心指标。全省各地特别是苏北各级党委政府紧紧围绕贫困农户增收目标，制定帮扶计划，编制帮扶项目，落实帮扶措施，强化帮扶责任。通过产业项目扶、能人大户带、合作组织联、培训就业促、工商企业挂等形式，促进贫困农户增加收入。

健全机制：守正与创新双向发力

江苏自1992年以来，连续有计划、有组织地实施了多轮大规模扶贫开发行动。江苏多年扶贫开发历程，就是一个立足省情实际、坚持与时俱进，思路不断完善、机制不断创新的过程，而每一次思路完善、机制创新，都推动扶贫事业实现新的发展。实施脱贫攻坚工程中，省委、省政府围绕目标任务，认真总结经验，勇于开拓创新，努力建立和健全五个方面机制。

一是建立贫困人口识别机制。脱贫攻坚，首在精准。2008年，省委农工办会同统计调查部门，对农村贫困人口实施“拉网式”调查，全省年收入2500元以下贫困人口基本达到户有卡、村有册、县乡有数据库的要求，为帮扶到村、落实到户、具体到人提供了依据。

二是强化“五方挂钩”帮扶机制。我省从1995年就开始实施省级机关、高等院校（科研院所）、大型国有企业、苏南县（市、区）与苏北县（市、区）的“五方挂钩”帮扶模式。从1992年开始，连续19年抽调干部组成省委扶贫工作队，赴重点县进行帮扶。实施脱贫攻坚工程以来，这项工作得到了强化。以重点县为单位，成立“五方挂钩”帮扶协调小组，由省级机关综合部门主要负责人担任组长。协调小组每年初召开成员工作会议，听取帮扶县经济社会发展和扶贫开发工作进展情况汇报，检查上一年度各方帮扶资金到位和项目实施情况，协调和落实新一年度资金安排和项目实施。

三是实施“五个一”帮扶到村机制。为了突出帮扶经济薄弱村发展，探索了“一个扶贫指导员驻村、一个科技特派员挂钩、一个工商企业帮扶、一个富村结对、一个主导产业带动”的帮扶到村机制。2008-2009年度，省、市、县机关和单位共抽调1438名优秀年轻干部，其中省级165名，驻村开展定点帮扶工作，任期由过去的一年改为两年。2010~2011年度继续选派工作队，省、市、县机关和单位共抽调1621名优秀年轻干部，其中省级189名，新增加了15名省部属企业人员到县（区）驻村帮扶。科技部门根据各村实际，选调一批科技人员，到1011个经济薄弱村担任科技特派员，指导发展特色产业。组织苏南和本地较发达的镇（村）与苏北经济薄弱村实行结对帮扶。省重点落实省（部）属大型工商企业与经济薄弱村挂钩帮扶。各地依托农业园区、合作经济组织、龙头企业基地等帮助经济薄弱村形成“一村一品”“几村一品”特色产业。

四是严格督查考核机制。按照省委、省政府的要求，省委农工办会同有关方面制定并严格实施脱贫攻坚考核办法，为开展督促检查、把握发展进程、兑现奖惩制度提供依据。

五是探索帮扶资金加大投入和科学使用机制。各级财政尤其是省级财政把脱贫攻坚投入作为公共财政的重要内容，充分发挥政府投入的主体和主导作用，从政策、项目到资金、人才，精心谋划，周密部署，加大投入，不惜倾斜。从省级来说，主要包括：一是实施整村推进项目扶贫。从2006年起，对1011个省定经济薄弱村实施整村推进“菜单式”扶贫项目建设，每村省财政投入40万元，累计投入资金4.04亿元，实施项目5000多个。二是推进贫困劳动力培训就业。2008-2011年，省财政连续四年每年安排专项资金5000万元，每年培训苏北贫困劳动力10万人，补助资金均以培训券方式落实到人。三是建立脱贫攻坚省级财政奖补资金。省财政安排27.6亿元奖补资金，按有劳动能力的贫困人口重点县每人补助1100元，非重点县每人补助1000元测算，分三年落实到县（市、区）。四是放开扶贫小额贷款规模。我省从1998年开始实施扶贫小额贷款政策，规定贫困农贷款时，省财政按人民银行同期同档基准利率的50%给予农户贴息，并安排专项资金提供担保。发放对象原先主要面向中低收入农户，实施脱贫攻坚工程以后，改为主要针对苏北人均纯收入2500元以下的建档立卡贫困农户，并取消了贷款规模限制。五是推进村级综合服务中心建设。2009年，省财政对省定1011个经济薄弱村中没有综合服务中心的517个村每村补助12万元，计6204万元，确保经济薄弱村实现综合服务中心全覆盖。六是“五方挂钩”各后方单位、各市县以及社会各界提供各类帮扶资金，每年为10亿元左右。省委、省政府还要求各项涉农资金按照“渠道不乱、用途不变、鼓励倾斜、各记其功”的要求，优先安排经济薄弱地区，优先落实到经济薄弱村和贫困农户。

省财政厅和省扶贫办研究制定并不断完善帮扶资金使用办法，明确资金使用方向、拨付程序、监督检查、奖励办法等，确保帮扶资金到村到户，贫困人口得益受惠。同时，为发挥帮扶资金的最大效用，着力探索“一次投入、周转使用、持续发展、保值增值”的有效途径。

抓住关键：技能培训与产业发展双翼并举

以经济薄弱村为整体，以劳动力技能培训扶贫和产业化带动扶贫为双翼（简称“一体两翼”），是江苏实施脱贫攻坚工程的创新性举措。技能培训是提高贫困劳动力整体素质的根本途径，产业发展是实现脱贫增收的重要基础。产业发展需要劳动力作支撑，产业化水平越高，对劳动力技能要求也越高；而高素质劳动力需要产业发展作依托，劳动力技能越高，产业发展效果越好。因此，劳动力技能培训和产业化带动是整村推进中的“鸟之双翼”，缺一不可。各地各有关部门科学安排整村推进项目资金，着力培育和壮大村级特色主导产业，推动“一村一品”“一村多品”“多村一品”发展。重点围绕培训任务完成时限、培训机构认定、培训券发放率、培训就业率等方面开展贫困劳动力技能培训，确保把培训对象落实到建档立卡贫困农户，把培训效果体现在提高贫困劳动力就业创业能力上。

战略举措：开发式扶贫与救济式保障双轮驱动

开发式扶贫和救助式扶贫都是缓解贫困的重要手段。救助式扶贫维持生存，开发式扶贫促进发展，开发式扶贫力度越大，救助式扶贫压力越小。省委、省政府坚持把开发式扶贫和救助式扶贫双轮驱动作为脱贫攻坚的战略举措来抓。各地根据建档立卡分类，对有劳动能力的贫困户实施开发式扶贫，通过技能培训促进其产业就业，实现增收脱贫；对完全丧失劳动能力、无法通过产业就业获得稳定收入的贫困户，实施救助式扶贫。以县（市、区）为单位，按照当地上年农民人均纯收入20-25% 的比例综合确定低保标准，并随着农民收入的提高相应增长。脱贫攻坚重点县根据实现目标的时序要求，采取倒排法确定年度农村低保标准，确保到2012年无劳动能力的贫困人口低保标准达到2500元。

扶贫方针由早期的救助式扶贫为主转向后来的开发式扶贫为主，再到实施脱贫攻坚中救助式扶贫和开发式扶贫有机衔接、双轮驱动，标志着扶贫重点由解决贫困农民基本温饱问题向提高综合素质和自我发展能力的转变，反映了江苏扶贫开发理论与实践的丰富和发展。

强化动能：内生发展与外部推动双线同进

消除贫困，从根本上来说，要靠贫困人群自身的努力，这一点任何外部力量都难以代替。因此，省委、省政府坚持把弘扬自力更生、艰苦奋斗精神作为实施脱贫攻坚的内生动力，注重把人民群众对美好生活的向往转化成脱贫攻坚的强大动能，始终坚持以贫困人口为主体，既要扶贫也要扶智，更要扶志，在全社会提倡苦干、鄙视苦熬，培育依靠自己的努力改变落后面貌、实现脱贫致富意识，充分发挥积极性、主动性、创造性。强化考核激励，对扶贫开发力度大、脱贫步伐快的地区和农户给予表彰奖励，营造脱贫光荣，先脱贫更光荣的氛围。把配齐配强经济薄弱村领导班子，尤其是党组织书记，作为激发内生动力的关键举措，通过培训锻炼、内选外调等，为经济薄弱村培养一支“永不走的工作队”，带领广大干部群众不断创造美好生活。

政治保证：党政主导与协同发力双重叠加

省委、省政府把实施脱贫攻坚工程、消除绝对贫困现象作为全面建设小康社会建设的一项硬任务来部署。省委常委会会议、省政府常务会议多次讨论研究脱贫攻坚工作，及时做出相应决策和部署。省委、省政府主要领导亲自组织调研，多次听取汇报，及时解决问题；分管领导多次组织各种座谈会、现场推进会、汇报交流会，狠抓各项措施落实。省人大常委会、省政协领导每年都要专门安排时间深入脱贫攻坚一线，慰问扶贫工作队，考察脱贫攻坚工作。省委、省政府对脱贫攻坚工程进行了责任分解，并以省委、省政府“两办”名义下发各地各部门。省委、省政府还明确，县级党委和政府是本地区脱贫攻坚的责任主体，主要负责同志为第一责任人。各级党委发挥总揽全局、协调各方的作用，认真落实一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓，为脱贫攻坚奔小康提供坚强政治保证。对各地脱贫攻坚实施情况，省委、省政府每年组织检查考核，公布考核结果。所有这些，都为实施脱贫攻坚工程、消除绝对贫困现象提供了强有力的组织保障。

在实施脱贫攻坚工程中，各级党委和政府以“五方挂钩”为重要载体，动员社会协同发力、合力攻坚，推动政府与市场有效结合、苏南与苏北守望相助、城市与农村一起联动、干部与群众同甘共苦，形成全社会广泛参与脱贫攻坚奔小康的热烈氛围。正如习近平总书记指出的：“我们在脱贫攻坚领域取得了前所未有的成就，彰显了中国共产党领导和我国社会主义制度的政治优势。”

江苏实施脱贫攻坚工程，在全国扶贫系统形成了较大的影响。2008年底，国务院扶贫办不仅向各省（市、区）转发江苏省委、省政府《关于组织实施脱贫攻坚工程的意见》，还连续两年安排江苏省扶贫办在全国扶贫工作会议上作经验介绍。2009年9月，国务院扶贫办领导带领各司局负责人、东部六省扶贫办主任来江苏专题考察观摩脱贫攻坚工作；2010年2月，国务院扶贫办主要负责同志专程来江苏，对江苏实施脱贫攻坚工程、消除绝对贫困现象相关工作给予高度评价。2009年中农办《农村要情》、国务院扶贫办《情况交流》分别刊发江苏全力实施脱贫攻坚工程的经验。2010年国务院扶贫办《情况交流》刊发江苏实施扶贫小额贷款经验做法，并加按语称“江苏的做法具有全国推广意义”。

（作者系江苏省政协原副秘书长、研究室主任）

 责任编辑：侍晓莎